试论经营性道路运输的界定（下）由于依据模糊，对于经营性道路运输的界定，存在很多似是而非的观点。对照前面的界定标准，我们可以逐一进行梳理分析，回答一些问题。

　　有种观点认为，但凡企业都是以营利为目的的经济组织（以及个体工商户），企业的所有行为都是经营行为，进而认为企业所从事的道路运输活动必定是经营性道路运输。这种极端的观点细究起来根本站不住脚，但在交通运输管理部门却很有市场，甚至还以此进行所谓的“普法”教育，实在有损交通运输管理部门的声誉。

　　不错，企业的活动都是围绕经济利益中心的。但我们不能说企业所有活动都是经营活动。企业不仅有可能参加公益活动，还进行辅助其经营业务的活动。这些辅助性质的活动本身并不具有规格型号商业性，有的是为企业经营业务服务的，有的则是为职工提供后勤服务的，大多只有支出而没有进账。例如企业自建厂房，不能认为这是在搞房地产开发；企业培训本单位职工，不能认为是在从事培训经营。而企业为让职工安心工作兴办宿舍、食堂、浴室、医务室、幼儿园，也不是独立对外经营的。有的人把企业的这些活动都视为单独的经营项目，恨不得把经理递给客户一支烟都算“卷烟零售”，这在无论是在工商管理还是在税务管理上都没有依据，在情理上也说不通。非道路运输企业为支持业务活动而进行的道路运输也是一样，不是独立的经营活动。

　　但是，把企业所有道路运输活动都当作经营性道路运输的观点，甚至上升成为了地方性法规，比如《浙江省道路运输管理条例》（2006年1月1日起施行）第六十五条和《北京市道路运输条例》（2009年12月1日起施行）第七十一条。浙江省条例把企事业单位除了为生活服务和仅在工矿区域内的货运车辆以外的所有车辆，不分使用性质全部纳入到“营运车辆”范围。通过界定营运车辆，无限扩大了经营性道路运输经营的范围，根本不顾及公共性、商业性的条件。按照字面的理解，连道路运输管理机构这样的事业单位的执法车辆也充当了“营运车辆”，立法竟然轻浮至此。而北京市条例也是不相上下。当企业或个人因为为自己服务而成为“经营者”，我们只能认为这是对市场经济常识的挑战。

　　实际上交通运输部规章中对非经营性运输还是有规定的。《道路危险货物运输管理规定》（交通部令2005年第9号公布，交通运输部令2010年第5号修改）第二条规定“从事道路危险货物运输经营和使用自备车辆从事为本单位服务的非经营性道路危险货物运输的，应当遵守本规定。”在第九条规定了“可以使用自备专用车辆从事为本单位服务的非经营性道路危险货物运输”的企事业单位的条件。因为道路危险货物运输对安全和环保影响巨大，非经营性道路危险货物运输也纳入了交通运输管理部门管理范围。其他非经营性的道路客货运输没有纳入管理，但并非不存在。

　　“自货自运”是指运输者用自备车辆运输自己的货物。将“自货自运”纳入到经营性道路运输管理范围，在个别地方已经形成惯例。一些非营运车辆车主经常因为运输自己的货物，而被运管人员以“未经许可擅自从事经营性道路运输”为由查处。无论是从道路运输的公共性还是商业性进行分析，“自货自运”都无法划入经营性道路运输范围。如果连自己运输自己的货物、运送自己的人都成为需要许可的活动的话，政府的管制是否过于宽泛和苛刻？

　　当然，大部分交通运输管理部门还是理性地认为自货自运不属于经营性道路运输。但在对“自货自运”的界定上有出现了问题。其中，对“进货”的认识比较统一的，普遍认为不属于经营性道路运输，而对于“送货”的货物归属、是否为他人服务，不同意见很多。一些“送货”行为被认为不属于“自货自运”。

　　广东省交通厅《关于对经营性货物运输有关问题的批复》（粤交运〔2006〕605号）相对于其他地方五花八门的解释，应该说还是比较严谨。但文件中对“企业的货车将企业自身生产或销售的商品送到客户指定的地点”的情形，认为“其运输货物的所有权最终都属于客户，本质上都是为客户提供了运输服务”；对“企业的货车为其在各地设立的子公司、加盟店作物资的运输配送”的情形，认为“本质上都是为车属单位（个人）以外的单位或个人提供运输服务”，最后都认定属于经营性道路货物运输，笔者认为这是欠妥的。在商品经济时代，货物是在流通的，其所有权也在不断发生着变化。我们讨论谁的货物，只能是针对进行道路运输活动时的货物所有权。而根据《中华人民共和国物权法》有关动产物权的规定，一般情况下，商品在交付前所有权属于销售商。企业运输的货物，无论是原料、半成品或者成品，其所有权都通过销售活动最终都属于消费者，本质上几乎所有企业都是在为消费者服务。那么，是否所有道路运输活动的服务对象都是消费者？如此，我们便把道路运输活动的承托运双方的关系搞乱了。

　　实际上，国办关于农业用拖拉机从事非营业性运输范围的规定早就为我们认定非经营性道路运输开了先例。只要把文件中的“社队”换成“企业”、“农业用拖拉机”换成“车辆”、“农副产品”换成“产品”，就能够对“自货自运”有个全面的认识。

　　对物流模式分类的分析，也有助于我们正确认识经营性道路运输。物流可分为第一方物流、第二方物流和第三方物流。第一方物流是指卖方即生产者或者供应方组织的物流活动；第二方物流是指买方即销售者或流通企业组织的物流活动；第三方物流是由专业的物流企业组织的物流活动。根据《物流术语》（GB／T18354-2006），第三方物流是“独立于供需双方，为客户提供专项或全面的物流系统设计或系统运营的物流服务模式”。从事第三方物流的企业是真正的物流企业。而经营性道路运输与第三方物流模式类似。

　　原交通部公运政字〔2000〕57号文件提出，营业性道路运输过程中发生各种方式费用结算除运费单独结算这种方式外，还包括运费、装卸费与货价并计，运费、装卸费与工程造价并计，运费与、承包费并计等结算方式。这一文件在理解和适用过程中出现了很大偏差。文件意在提醒交通运输管理部门在界定营业性道路运输时，运费有多种表现形式。但是在交通运输执法人员却把“合并计算”当成了箩筐，将很多非经营性道路运输行为纳入到经营性道路运输范围。

　　“结算”，是指货币收付行为，可以是现金，也可以转帐；可以是单笔款项，也可以是合计累计。但是结算时究竟是否将运费“合并计算”，首先要看是否存在运费。有了，才能合并收付。是否存在运费，要看是否有关于运费的约定。如果有关的约定中仅仅有货价、工程造价或劳务费等，没有涉及运费，同时无论是否提供道路运输服务，货价、工程造价或劳务费等相同，那么就可以认为没有运费。没有运费，当然也就不存在“合并计算”的问题。

　　运费应当是承托运双方发生的收付关系。而企业自行运输的费用，是列入企业自身的生产经营成本的，是费用支出，而不是营业收入。例如，饭店在出售的菜肴中放了食盐，在加工过程中用了燃气，饭店当然要为此付出费用。没有人会认为饭店是在出售食盐和燃气，费用“合并计算”。正因如此，饭店不需要取得食盐零售许可、燃气经营许可。如果个人私车送个亲戚，肯定也是要付出燃油费的。按照“合并计算”，那岂不是也算收了“费”，属经营性道路客运？这一“理论”是不是有悖常理？

　　一些交通运输管理部门不作调查取证，凭“经验法则”，草率地认定企业存在运费与其他款项“合并计算”，还有的干脆咬定是“变相收费”，进而断定企业是在从事经营性道路运输谈球吧，这是毫无依据、极不科学的。

　　这也是交通运输管理人员经常讲的“道理”之一。他们认为企业的运输活动，其费用进入企业成本，因而就是经营性道路运输。交通行业某法律权威认为：“购置和保养车辆的费用进入经营成本的，就是经营性的运输。如果工商企业购置和保养车辆的费用不进入成本而是在福利金中记账，则是非经营性的运输”，甚至还称“如果不把这样的车辆称为经营性的运输，实际上是一种避税行为”。这些言论被一些交通运输管理人员奉为圭臬。

　　实际这是一个经不起推敲的标准。企业的成本，是企业生产经营活动耗费的全部费用。企业进行自备车辆的固定资产折旧，运输时发生的燃料费、驾驶员的人工费等费用，当然要进入成本。福利费是对职工劳动补偿的辅助形式，作为一项人工成本，福利费也是企业经营成本的重要组成部分。即便是企业将运输业务委托给专业道路运输企业，付出的运费也是进入企业经营成本的。如果企业在税后利润中列支生产经营中的运输费用，那简直是天方夜谭。企业使用自备车辆运输并将与之相关的费用纳入成本，不存在逃税避税的问题，无论是营业税还是所得税。如果有，那是税务主管部门的职责范围。以此划分经营性道路运输与非经营性道路运输，不仅不符合常识，也明显缺乏理由。

　　“如果使用专业运输企业营运车运货，就要付出运费。你们用自己的车子运输，节省了运费、增加了利润。因此这是经营性道路运输。”一些交通运输管理人员对自备车辆运输的企业这样说。这种观点与前面“运输费用进入成本的就是在从事经营性道路运输”的观点存在联系，但更加无厘头。难道我们道路运输管理制度的设计就是要增加企业成本、减少企业利润？

　　为维护公共利益同时保护个人自由，政府对许多涉及公共利益的行业实行管制，而对公民包括法人自力更生自给自足则没有限制。道路运输就是其中一项。企业、个人自行进行运输，就如同公民在家住宿、洗衣，如同企业办食堂烧饭，没有公民必须住旅店宾馆、洗衣必须送洗衣房，企业职工必须去饭店的要求。这是种权利，跟是否节省无关。再举几个例子。为企业为了方便工作，买了台复印机，复印费用比到复印店节省了。但这肯定不是在从事“从事复印经营”；企业融资难，老板找朋友借钱周转，即渡过了难关，也节省了财务费用，这不能认为是在“从事金融业务”。外出骑自行车而没有乘出租汽车，省下了车费，也不能认为是在从事道路客运经营。企业自己运货难道不是同样的道理？企业包括免费送货在内的各种行为，都是为了增收节支，如果因此而要被全部当成独立的经营项目论，那便滑稽可笑了。

　　有人提出“合同运输”的概念，说是运输经营者并不向社会提供运输服务，而是只在相对较长的时间内向特定的几个客户提供运输服务。认为这种情形不是为社会公众服务，但却是经营性道路运输。

　　实际所谓的合同运输与公共性并不违背。不论供需双方是否订立书面合同，在经营性道路运输中，合同关系始终存在。我们完全可以说所有的经营性运输都是合同运输。至于经营者是否在相对较长的时间内为固定的服务对象，那是合同的约定；为什么只有几个对象，是承运人的服务能力限制；为什么是这特定对象，前面已经讲到，“特定”是相对的。相对性之一是服务对象有个先来后到，服务时间的长短也是相对的。例如，包车服务，就是最具典型的合同运输。包车经营者应当平等对待潜在的服务对象，一旦达成合意，形成合同关系，就成为现实的服务对象。谁先到谁包车谁与包车经营者缔结合同，而包车时间的长短，由双方根据有关规定约定。类似的，营运中的客运出租汽车一般情况下不得拒载。因此，缔约后的合同运输承托运双方按合同执行。但是在缔约前，具有公共性。缔约自由，不仅不影响经营性道路运输的公共性，而正是经营性道路运输的公共性的表现。将经营性道路运输分为“提供公共运输的经营”和“不提供公共运输的经营”两类，难以自圆其说，也是没有什么意义的。其后果，是模糊了经营性与非经营性道路运输的界线。

　　根据《中华人民共和国道路交通安全法》、《机动车登记规定》（72号令）和《中华人民共和国道路运输条例》的有关规定，公安机关交通管理部门在机动车登记时将机动车使用性质分为营运和非营运。因此，有交通运输管理部门认为只有行驶证登记为“营运”的车辆才能成为经营性道路运输车辆。

　　车辆是“营运”或“非营运”，与其说是“性质”，不如说是“用途”。车辆可以被用于道路运输，也可能仅仅只作为代步工具；可以被用于经营性道路运输活动，也可以被用于非经营性道路运输活动。因此车辆本身不应有“营运”或“非营运”之别。车辆经营与否用于道路运输经营活动、按规定取得《道路运输证》的车辆，为道路运输车辆即交通运输管理部门称的“营运车辆”。交通运输管理部门应当依据“客规”、“货规”及《道路运输管理工作规范》（交公路发〔2008〕382号）的规定，对道路运输车辆进行审查、检测，并核发《道路运输证》。公安机关交通管理部门机动车登记时，根据申请人意愿将使用性质分为“营运”或“非营运”，是公安机关交通管理部门依据本部门规范的登记行为。两个部门的分类标准和认定程序并未统一，不存在谁以谁的认定为前提的问题。

　　当前，道路交通领域与道路运输有关的活动日趋多样化，各种新问题不断涌现，而一些老问题也在发生嬗变。究竟是否属于经营性道路运输，情况十分非常复杂。根据经营性道路运输界定标准，在此做一个分析、判断。

　　顺风车，也叫顺路车。坐顺风车就是拼车、搭便车。没有规范的称呼，也没有统一的解释，但基本意思大同小异。顺风车具体可分多种类型，有约定的、随机搭载的，有合同的、无合同的，有偿的、无偿的，有日常上班的、结伴同游的，有同事间的、邻里间的，有中介搭桥的、自行组合的，等等。顺风车缓解交通拥堵、节约能源，减少污染、经济实惠，还能增进人与人的沟通，是种值得提倡的出行方式。

　　法无禁止即自由。对民间自发自愿、互助互利、合情合理的行为，应该实行私法自治原则。政府应该尊重和保护当事人的这种权利，并为根据当事人的需求为之提供服务。只有损害到消费者权益、危害到公共利益，政府才有必要进行干预。顺风车也是如此。当前，除了交通事故赔付方面的问题，对无偿的拼车行为不存在什么争议，而对有偿的拼车行为就存在不加分析、一棍子打死的现象。一些地方的客管部门坚持“只要收费就属非法营运”，宣称无论是贴点油钱还是交过路费，即便买盒烟以示感谢这样的人之常情也是“违法”的。

　　果真是这样吗？只要对照前面界定经营性道路运输的标准，就可以发现，有偿拼车并不等同于经营性道路运输。有偿拼车的车主不是以载客为职业，只是本人出行顺带的行为，主观上不存在营利的动机，客观上没有赚钱的结果。所谓“有偿”，一般无非是对燃油、车耗等成本的简单补偿，有的还只是礼尚往来，点到为止。这根本就不是一种商业运作模式，跟“”在本质上和表现上有明显的区别。经过对车主职业、行驶线路、搭载时段、搭乘人员、运费的调查，“”的经营性还是比较容易查明的。作为政府部门，不能让自己执法水平始终停留在简单机械的低水平上。

　　校车是指专门用于接送中小学生（及幼儿）的车辆。校车接送学生是道路运输行为，但却不是经营性道路运输行为。理由一是不为社会公众服务。校车的服务对象都是有某学校学籍的在校学生。大部分的车辆与学生是固定的，线路也是根据家庭住址设计的；二是不具有商业性质。接送学生的行为，一般都带有公益性质，不以营利为其目的。尽管大部分车主收取一定费用，那只是弥补开行校车的费用。越来越多的地方政府给予校车以财政补贴。

　　根据所有权（使用权）分，校车一般有三种类型。一是中小学（幼儿园）学校购买或者租用。车辆由学校自行管理；驾驶人由学校聘用、管理；二是专业道路客运企业所有。企业为学校提供长期的包车客运服务。车辆、驾驶人均由企业管理；三是专门的校车企业。车辆、驾驶人也由企业管理。与专业客运企业不同的是，该企业没有其他业务，只负责学生接送，通常是负责一个片区学生的接送，集中管理校车。

　　交通运输管理部门在校车方面的职责，是负责专业道路客运企业接送车辆的监督管理。专业道路客运企业为学校提供包车服务，属于经营性道路运输。对于未经许可擅自从事包车经营的，依法予以查处。其余校车的管理，由公安机关交通管理部门和教育行政部门按照《中小学幼儿园安全管理办法》（教育部等十部委第23号令）的规定执行。

　　职工接送车（企业通勤车）与校车性质类似。交通运输管理部门对此的管理职责，也与对校车的管理相同。

　　“工程运输”，并不见于交通运输管理部门对货运分类，而是杭州市等地方对涉及各类工程建设的原材料、构配件、建筑垃圾（渣土）等物资的道路运输的一个称谓。根据《道路运输条例》及货规的规定，“工程运输”基本上属于普通货物运输。不少地方将所谓“工程运输”视为经营性道路运输，并责成由交通运输管理部门管理。这又是望文生义、不求甚解的结果。

　　在我国的工程（主要指土木工程）建设中，通常是把施工业务作为一个项目发包的。工程施工所需的土方、建材等各种材料的采购、装载、运输、接收、卸货、保存和保护，均由施工承包商负责。这在菲迪克（FIDIC）合同条款和我国的各类工程合同范本通用条款中都是一致的。工程材料是整体工程的不可分隔的组成部分。项目业主作为发包方需要接收的，是整个工程，而不是工程施工所需的土方、建材等各种材料。发包方一般不单独选择材料供应商。项目业主及其委托的监理单位对材料质量实施的检查、检测，无非是为了保证工程质量，而不是接收工程材料。工程材料的所有权在交付前属于材料供应商，交付后属于施工承包商。

　　同时，工程材料运输只是工程施工的一个环节。发包方一般不会选择工程材料运输单位，也就是不把工程运输作为发包项目。在通常情况下，承包商负责工程材料的运输。如果有运输能力，承包商可以自行完成运输；没有运输能力的，也可以将运输业务分包给其他运输企业，或者由材料供应商运输到工地。当然由材料供应商也可以委托其他运输企业供货至工地。

　　根据以上分析，通常情况下在所谓“工程运输”中，只有运输企业根据施工承包商委托分包工程材料运输业务，或者根据材料供应商委托进行运输的情况下，才属经营性道路运输行为，也才属于交通运输管理部门的管理范围。其他情况下，交通运输管理部门依法不得越俎代庖。

　　在一些大城市，部分大型商场超市开行免费班车，用于接送顾客。还有些房地产商也组织潜在顾客免费看楼，等等。这些活动在个别地区被当作经营性道路运输，并被认定为损害消费者合法权益、扰乱道路客运市场，因此受到了交通运输管理部门的打压。2004年10月，青海万通购物广场投入50辆客车，申请开行15条免费购物线路，被西宁市交通局做出不予许可的决定（市内三条线路不予受理），引起了轩然大波。

　　商场超市免费班车是否损害消费者权益、扰乱客运市场，社会自有公论。在此仅就是否属于经营性道路运输做分析。首先，说这些免费班车的服务对象为社会公众，恐怕抹杀了免费班车与一般提供普遍服务的公交车的区别。商场超市免费班车服务对象是在该商场超市购物的消费者。相对于普通公交车，它的服务对象是特定的。当然可能有个别没有消费的乘客占了小便宜，这与公交车上有逃票的乘客一样，只是例外情况。因此免费班车不具有普通公交车的公共性。其次，说商场超市已经从商品销售收入中收取了运费，这点笔者在前面关于“合并计算”问题中已经做了辨析。商场超市对乘坐免费班车的购物者与自行前往的购物者执行的是同样的价格标准。如果说收取了免费班车的运费，那么自行前往的购物者是否可以要求“退还”商场超市收取的“运费”呢？收了运费没开运输是否违法？显然，这种逻辑难以成立。

　　当然，也有种特殊情况例外。商场超市向道路运输企业包车，依据合同约定的价款向道路运输企业支付运费，而免费搭载购物顾客。其中，道路运输企业提供包车服务，就属于经营性道路运输。

　　至于免费班车开行的一些问题，与是否属于经营性道路运输并无必然联系。这些车辆占用公交站点上下客，应当由城市公共交通管理部门予以协调或纠正；至于其交通安全管理方面的问题，由公安机关交通管理部门依法管理。

　　汽车租赁是指租赁人根据与承租人的约定，将租赁汽车在约定时间内交付承租人使用，收取租赁费用的一种经营行为。汽车租赁的租赁物是交通工具。尽管部分汽车租赁是用于道路运输谈球吧，但大部分情况下是承租人自租、自驾、自乘用，汽车租赁与道路运输活动没有必然联系，与经营性道路运输活动更无关联。道路运输行业与汽车租赁行业不同，租赁汽车不得用于道路运输活动，因此租赁车辆也不属于道路运输车辆。

　　《行政许可法》颁布后，由于汽车租赁经营不属许可事项，不少地区交通运输管理部门放弃了管理。由于失管，租赁行业乱象丛生。根据2009年国务院机构改革方案，交通运输部印发了《关于促进汽车租赁业健康发展的通知》（交运发〔2011〕147号），指导各地交通运输主管部门和道路运输管理机构履行汽车租赁管理工作职责，要求加强行业管理。笔者认为，汽车租赁行业无法成为道路运输行业的一部分，应作为交通运输服务业，与站（场）经营、机动车维修经营、机动车驾驶员培训一起纳入“道路运输相关业务”范畴。

　　按照目前凌乱的一些地方性法规和规章，一般都禁止汽车租赁经营者提供驾驶服务，认为这是从事或变相从事道路运输经营活动。但是，带驾租赁实际是租赁服务的延伸，有市场需求，在现实中很难制止。租赁经营者在为承租人提供租赁汽车的同时，又作为劳务输出、劳务派遣单位提供驾驶劳务，或者作为劳务中介代雇驾驶人，这说不上是违法行为。即使设置障碍，经营者也可以借用关联企业的名义轻易规避。同时，既提供租赁汽车又提供劳务，并不等于提供运输服务，承租人同时作为雇主的权利，与道路运输服务中乘客或托运人的权利还是不同的。因此，在规范的基础上放开带驾租赁是顺时应势之举。

　　当前还有一些规定禁止租赁汽车用于经营性道路运输，这也是不合理起码是不周全的。承租人通过合法途径取得车辆使用权，用于经营性道路运输，只要满足三个条件，就不应被禁止：承租人有相应的道路运输经营资格，作为租赁物的车辆达到与其经营业务相适应并经检测合格，不违反租赁合同中合理使用租赁物的约定。道路运输管理机构应为之配发《道路运输证》。特别是对融资租赁方式取得车辆长期使用权的，更应当创造条件，协调有关部门予以支持。既发展消费性汽车租赁，也不能忽视生产性汽车租赁，这不仅可以缓解运输企业资金瓶颈问题，也能够促进汽车制造业发展。

　　社会生活中少不了救护车、运尸车、邮政车、垃圾清运车的工作。这些特种车辆的运输活动，是否属于经营性道路运输？在此简要做分析。

　　救护车（急救车）运送病人。救护车配备急救医生、以及车载急救设备，专门运送、救护符合救护资格的病人。同时，大部分救护车属于非营利性医疗机构，有的还属于事业单位急救中心。因此救护车运送病人不符合经营性道路运输公共性的条件。当然，社会上有未经卫生行政部门审批的、非专用的“黑救护车”，“一视同仁”地运送病人、非病人，且收取运费，这种行为多可以认定为经营性道路运输。

　　邮政车运递邮件。邮政企业用带有邮政专用标志车辆运递信件、包裹、报刊等邮件，虽然行为符合经营性道路运输的条件，但依据《中华人民共和国邮政法》的规定，邮政普遍服务是国家基本公共服务的重要组成部分，不同于一般的经营性道路运输，在通行上还有许多特权，因此不作为经营性道路运输。有几个注意事项，道路运输企业受邮政企业委托运输邮件的，邮政企业为委托人进行非邮件货物运输即所谓“副业”的，均属于经营性道路运输。这早在《关于对邮政企业的邮政车辆从事道路货物运输经营活动应依法纳入交通行政管理范畴的请示的复函》（交通部交函公路〔1999〕295号）已有相关的规定。另外，要区分邮政企业从事的邮政业务（《邮政法》第十四条）与快递企业从事的快递业务。快递企业运送包裹等物品的活动属于经营性道路运输活动。根据《快递市场管理办法》（交通运输部令2008年第4号），快递企业的运输活动接受交通运输主管部门的监管。

　　运尸车运输尸体。殡葬服务单位用运尸车为丧主运输尸体的行为，基本符合经营性道路运输条件。但是，遗体运输有卫生消毒要求，车辆作为殡葬设备还应达到一定的技术标准，同时基于殡葬改革、死亡证明等需要，遗体转运不同于一般的意义的货物运输。民政部等八部局《关于尸体运输管理的若干规定》（民事发〔1993〕2号）规定，尸体的运送，除特殊情况外，必须由殡仪馆承办。交通运输管理部门的职责是协助民政部门，严禁私自接运尸体。因此，不应将遗体运输纳入经营性道路运输进行管理。

　　垃圾清运车外运垃圾。作为环卫部门履行公共服务职责，自行将收集的垃圾清运至处理场所的行为，不属于经营性道路运输活动。但是其他运输单位受环卫部门委托从事垃圾运输就另当别论了。

　　烟草配送车配送卷烟。烟草专卖批发企业为维护烟草制品流通渠道的规范和安全，向零售网点配送烟草制品。不为社会服务，在批发价外不发生任何运输收费，不属于经营性道路运输。类似的连锁企业配送服务也是如此。

　　从前面的论述中，我们可以发现，由于界定标准不明确谈球吧，经营性道路运输的范围被人为扩大了。交通运输部级的政策规定原则性还比较强，但是到省一级就大多边界模糊了，到基层执法层面就更不着边际。尽管没有对经营性道路运输做出明确解释，但实际上交通运输部高层对此是心知肚明。原交通部公路司运政管理处处长翁垒在2004年全国中等城市运政管理第十四届研讨会上指出：

　　《道条》制订过程中，当时有一款解释了何为“经营性道路运输”，国务院法制办删掉了，当时认为没有解释清楚。……但主要问题是运输管理与收运管费挂钩，经营性道路运输收费，非经营性的不收费。为了多征收运管费，我们可能扩大了经营性范围，扩大了管理的范围。当时部里很清楚，考虑到大家每年都有指标，就把范围做了相对扩大的解释，与承包费、劳务费、工程费并计的也算经营性。但是随着形势变化，有些人提出了质疑，他们认为，一些个人商店买车拉货送货、一些厂矿车辆为生活服务等是非经营性的，主业不是运输，不应列入经营性范围等。那么怎么界定呢？……我个人的意见，还是按照86年的解释比较合理，即“为生产、生活服务的车辆为非经营性车辆”。

　　由于这个问题的界定直接关系到当事人的切身利益，……所以在界定行政处罚时我们的原则：一是要慎之又慎，不能把本来很好的制度造成社会的不理解，这可能对我们运管队伍、运管费用都有影响。我们寄托于费改税，也寄托于通过行政拨款，改变直接收费的方式，但目前可能还不行。二是重证据，不要与收费挂钩，要以事实为依据，在没有足够证据证明当事人有从事道路运输经营行为时，要按非经营性界定。……四是对难以界定的，原则不得实施行政处罚，以免损害当事人的合法权益。这个问题很难讲清楚，部里只能原则界定，不可能细化到每车每一具体行为。如果不和收费挂钩很简单，只要站在公正的角度上理解、区分就可以了。

　　扩大经营性道路运输范围的原因很清楚，主要是两方面。一是职能转变不到位。长期的计划经济造成了政府职能不清、部门之间权限不明，也使一些人头脑里“全能政府”的落后思维根深蒂固，固守着大包大揽的行政管理模式。同时由于执法人员文化素质参差不齐，部分人员对政府职能转变的大势把握不准，对一些原理的理解有偏差；二是保障体制不健全。道路运输管理工作是行政执法，行业管理经费应由财政保障。但在成品油税费改革前，行业管理经费靠运管机构向道路运输经营者收取公路运输管理费。不仅如此，运管机构还要为公路建设筹集资金，收取客货运附加费（公路建设基金）。由于养人办事靠收费，交通运输管理部门迫于无奈，扩大了经营性道路运输范围，也就是扩大了征收对象的范围。同时，也不排除个别执法人员借此弄权。管理范围的扩大，也使运管机构能够通过实施行政处罚、从业人员培训和营运车辆检测等活动获得利益。由于这两大原因，虽然扩大经营性道路运输范围饱受质疑，同时运管费、客货运附加费也与公路养路费同时停收，但交通运输管理部门仍然固执己见。

　　首先是阻碍了行业发展。混淆经营性道路运输与非经营性道路运输，便不能实行有针对性的政策。提供社会化运输服务的经营性道路运输，应当作为公共服务业，在税收、通行等政策上实行扶持政策，使其延伸服务链、拓展服务领域、提高服务质量，在市场竞争中发挥专业优势，依靠安全、快捷、经济的专业化服务吸引运输业务，推进社会分工，同时促进行业得到良性发展。而非经营性道路运输，是整个道路运输活动中“自给自足的自然经济”，本来就无意进入道路运输市场，事实上也不需要政府部门的管理。依靠行政手段强行将其纳入经营性道路运输，降低了市场良性竞争度，最终结果是降低了道路运输行业的服务水平。

　　其次是损害了政府威信。交通运输管理部门是政府组成部门，代表政府从事行业管理。不能分清经营性道路运输与非经营性道路运输，或者无法令人信服，对政府而言，不说缺少公义，起码也是缺乏睿智。如果缺乏对公民法人合法权利和经营自由的尊重，无法克制权力的自我膨胀，有意趟这浑水，则更加损害政府的公正性和公信力。

　　再者是败坏了部门形象。交通运输管理部门通过组织交通基础设施建设、管理交通运输市场，为民办实事、做好事，本来应该是一个美誉度极高的职能部门。但是冠冕堂皇的宣传对提高交通部门社会形象往往无济于事。交通行政执法中存在的公路“三乱”等问题，与交通工程建设中的现象一样，都给交通部门抹了黑。在执法中以种种理由对非经营性道路运输强制实行“纳规管理”，也是为人诟病的重要原因。同时，职责不清、权限模糊，份外任务热火朝天、法定职责顾此失彼，不仅分散了管理力量，甚至还造成了管理错位。有的工作由于于法无据、权责脱节，交通部门是注定做不了、做不好、做不名正言顺的。

　　作为道路运输管理的基础性、根本性问题，经营性道路运输的界定应当引起各级政府、交通运输管理部门、道路运输企业以及社会各界的高度重视。交通运输管理部门要真正成为负责任的部门，就不能再一味自说自话，而要站在经济社会发展和群众利益的角度看待经营性道路运输界定这一问题，慎重研究，尽快建立健全更加科学合理、更加明确具体的界定标准，使“经营性道路运输”名实相符。在执法实践中严格地执行界定标准，在经营性道路运输归位的同时，做到道路运输管理工作到位，重塑交通执法形象。同时，积极运用经济调控手段，切实推进道路运输事业乃至经济社会的全面发展。

　　（注：作于2011年9月。此后多部法规、规章出台或修改，政策环境有所改变。但问题仍处在争论中，因此本文或仍有些许价值。为保持原样，未予修订。）

　　《中华人民共和国道路运输条例疑难问题解答》，翁垒、马森述、刘美银、李盛主编，人民交通出版社2004年10月第1版

　　《“免费购物车”叫停——是宏观调控还是垄断保护？》叶超,顾玲，新华网（）焦点网谈2004年12月26日

　　《论免费公交车运输行为的性质》，雷孟林著，《长安大学学报（社会科学版）》第9卷第4期（2007年12月）

　　《界定经营性运输行为需要辅助性标准》，雷孟林、郗恩崇著，《运输经理世界》2008年第8期总第342期